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第十讲：龙港“镇改市”为全国新型城市体制探路
【主讲人】
【文字实录】
大家好，我是中共浙江省委党校（浙江行政学院）的易龙飞，今天我和大家分享的主题是“龙港‘镇改市’为全国新型城市体制探路。”
让我们把时间的指针拨回到2019年的8月30号。这一天，被誉为“中国农民第一城”的龙港，迎来了建镇以来的高光时刻。昔日的浙南小镇脱胎换骨，升级为浙江省直辖、温州市代管，并且不设乡镇和街道的新型县级市。龙港完成“镇改市”具有重要的示范意义，意味着我国新型城镇化迈出了开创性的一步，也为深化行政体制改革探出了一条新路，成为了新时代浙江全面展示新型城镇化建设成果和行政体制改革成果的“重要窗口”。
1983年设镇以来，龙港经过近40年的发展，到设市之前，行政面积从5.2平方公里扩大到了184平方公里，人口从5000余人增加到了38.2万人，地区生产总值接近了300亿元。对于这样一个超级大镇，龙港完成“镇改市”其实是一个循序渐进、瓜熟蒂落的过程。党的十八大以来，党中央国务院就深入推进新型城镇化建设，作出了一系列重大的部署，其中一个重要的任务就是积极稳妥地推进“撤镇设市”改革。近年来，龙港积极争取改革试点，成为首批国家新型城镇化综合试点镇和浙江省小城市培育试点镇。在试点过程中，龙港坚持“简政放权、精简高效，综合配套、循序渐进”的基本原则，大力整合政府机构，先后承接县级下放的1500多项权限和事项，这就基本具备了县级管理的能力。在前期试点基础之上，温州于2018年的5月正式启动了龙港“镇改市”的申报工作，经过了一年多的努力，龙港的改革方案正式获得了国务院的批复。围绕这一话题，我今天主要通过三个关键词和大家共同探讨。
小马拉大车很形象地比喻了特大镇所普遍面临的成长烦恼。其实像龙港这样的特大镇在中国还有很多。改革开放以来，随着我国乡镇经济的快速发展，一批特色鲜明的特大镇区逐渐形成。这些特大镇虽然是“镇级”的行政体制，却常常拥有着“县级”的人口总量和“市级”的经济体量，形成了独特的“特大镇现象”。
比如说，在空间布局上，这些特大镇主要分布在珠三角和长三角地区，这些地区城市网络密集、基础设施完善、要素资源丰富、制度环境优越、镇域经济高度发达，因此就吸纳了大量的人口与就业，成为了特大镇分布的核心地区。
在经济集聚能力上，特大镇的综合实力突出，部分已经超过中等城市的发展水平。例如在2018年，排在全国百强镇第一位的江苏省昆山市玉山镇，它的地区生产总值达到了2100多亿元，这一数字比中西部地区的很多地级市还要高。
在产业形态上，特大镇区往往形成了极具活力的块状经济，或者是特色产业集群。例如广东东莞的长安镇大力发展模具产业，目前已经成为全国智能手机产业第一镇；又如我们浙江湖州的织里镇大力发展童装产业，享有“中国童装之都”的美誉。
在城镇化的发展上，特大镇区成为了吸纳流动人口和农业转移人口的重要载体。2010年全国第六次人口普查的数据显示，每4位从乡村迁出的人口中，就有1位最终选择在小城镇工作和生活。因而特大镇已经成为我国城镇化发展中的重要节点，能够有效地解决农村人口就地城镇化的问题。
然而这些经济强镇、特大镇由于行政体制的束缚，几乎都经历了成长中的烦恼。比如说我们今天的主角龙港，在设市之前，它的公务员编制只有209人，却要承担着将近40万人口的社会治理与公共服务的职能，特别是在财税分配、项目审批、社会管理等方面缺乏足够的权限。“小马拉大车”的问题十分突出。如何推动相关改革，破解这一治理难题就迫在眉睫。
所以，我讲述的第二个关键词就是“改革赋能”。
“小马拉大车”的问题从理论上分析主要表现在两个方面：一是基层政府的“失灵”。我们都知道新中国成立之后，中央将基层的治理格局从县级延伸到了乡镇，也就逐步形成了以“省-市-县-乡（镇）”为主要结构的地方行政层级设置，这种设置对于巩固和加强基层政权建设具有积极意义。但同时我们也必须看到行政层级过多，可能会对于政府效率的提升带来不利的影响，从而束缚了基层的发展。党的十九届五中全会强调，要优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群的带动作用。这对于化解县乡两级政府之间的权力掣肘具有重要的意义。
二是基层政府的“失能”。在我国自上而下的行政体制下，不同行政级别的城市在政治地位、财政、立法和管理等方面的权限差异很大，这些差异在本质上体现的是政治因素对于地方发展的影响。行政层级较高的城市在政府权能、资源集中度、基础设施建设和公共服务水平等方面都占据显著的优势。因此对于仅仅具有“镇级”体制的特大镇而言，基层公共事务的膨胀与政府权能相对有限的矛盾日渐突出。
近年来，中央已经进行了多轮次的“简政放权”和“强镇扩权”的改革，虽然取得了一定的成效，但是囿于镇一级的行政体制，特大镇的发展依然受到了极大的限制。因此，稳妥推进“镇改市”开始被提上中央的政策议程，龙港作为新时代全国第一例“镇改市”，这一改革到底有什么亮点，备受各方的关注。
总体来看，可以归纳为四个方面。
一是机构“大部制”。龙港改革之后一共设置了15个党政部门，其中党委部门有6个，政府部门有9个，比省内同类县（市）的机构数量减少了约60%。值得一提的是，在党委的部门序列中，龙港专门设置了基层治理委员会，旨在加强党委对于基层工作的领导，更好地推进基层治理体系和治理能力的现代化。
二是管理的“扁平化”。不设乡镇、街道的龙港，如何进行有效的社会治理？龙港的做法是将全市合理划分为9个片区，各片区既不是独立的法人，也没有固定的编制。政府各个部门通过进驻片区的方式，为老百姓提供公共服务，并承担相应的社会管理职能，真正实现服务下沉、管理到位。
三是行政的“低成本”。龙港“撤镇设市”改革的总要求是要做到“三个不”：不违规新建政府性楼堂馆所、不增加党政机关的行政编制、不增加“三公”经费。通过这一制度束缚，与同等人口规模的县（市）相比，龙港的编制总量压缩了40%以上，有效地降低了人员经费和行政运行的成本。
四是治理的“高效率”。目前龙港已经全面启动了“智慧龙港”的建设工程，并正在以深化“最多跑一次”改革和推进政府数字化转型为牵引，不断再造政府流程。通过大数据、人工智能等信息技术，赋能政府治理效能的提升。
龙港的实践为特大镇设市模式提供了一个可供参考的样本。当然我们还需要进一步去探讨这一改革如何走向深入，这也就涉及到了第三个关键词：一张蓝图。
一年多来，龙港在推动各项改革任务落地、推动基层治理创新、推动产业转型升级等方面取得了积极的成效。党政大部门制的运作更加高效，九大片区社会服务综合体建设更加完善，规模以上工业增加值的增速更加明显。在看到成绩的同时，改革过程中所暴露出的一些问题也值得我们去思考。比如说体制适配的问题，职能优化的问题，队伍建设的问题等。当然这些问题不仅仅是龙港所面对的，也可能会成为特大镇“撤镇设市”之后所面临的普遍性问题。
首先，就是要更好地避免“新旧体制”的冲突。在国家现有法律制度框架大体保持不变的前提下，新型城市的体制如何与传统的行政体制进行有效衔接，最大程度地减少新旧体制之间的转换成本，从而更好推动上下协同发展和区域联动发展，至关重要。
其次就是要更好地处理“职能进退”的关系。特大镇改市后的新型城市，要更加善于统筹优化政府的职能，一方面要创新公共服务的供给方式和社会治理的机制模式，确保公共服务和社会治理的力量真正下沉到基层；另一方面，也要拓展城市发展的视野与格局，集中力量解决好顶层设计、城市规划、产业转型，联动发展的问题，确保改革在宏观的市域层面取得更多的成效。
最后要更好地应对“人少事多”的矛盾。推动新型城市体制的发展关键在人。只有加快建立一支与改革任务相匹配的高素质、专业化人才队伍，并在改革干部人事制度、创新政府购买服务机制、完善基层网格员与社区工作人员激励保障机制等方面有所突破，才能真正激发出持续推进改革的内生性动力。
总之，在建设“重要窗口”的新征程中，龙港为我们洞察浙江全面深化改革，特别是行政体制改革的最新成果提供了鲜活样本，因而具有重要的示范意义。对于像龙港这样的“镇改市”来说，未来应当更好地利用体制机制的先发优势，坚持一张蓝图绘到底，争取在更广领域和更大范围取得更多系统性、集成性和原创性的改革成果，并进一步把改革成果转化为治理效能，力争为我国创新行政区划设置和推进新型城镇化建设贡献更多的先行经验。
我今天分享的主题“龙港‘镇改市’为全国新型城市体制探路”就到这里，谢谢大家。
