陈忠谊
长期以来，基层管理体制中存在的“责大权小”“条块分割”等矛盾，尤其是经济发达镇和特大镇存在的“小马拉大车”问题，使得基层治理陷入体制困境，不但影响了基层的治理效能，也无法满足基层治理体系和治理能力现代化建设的要求。撤镇设市后，龙港作为全国首个不设乡镇、街道的县级行政区，通过构建行政层级扁平化，推动服务重心基层化，注重发挥“网格化”技术优势，着力构建并完善“扁平化”基层治理体系。
主要做法
构建“扁平化”基层治理体制
其一，“扁平化”体制创新。一是建立精简高效的组织架构。按照“市管社区、分片服务”的扁平化治理要求，全市划分为9个片区，作为模块化集成服务的基层治理平台，属于无固定编制的非独立法人机构。在市级层面设立基层治理委员会，负责片区人员编制及派驻，统筹协调片区基层治理事务。同时设立片区党工委，发挥党建统领作用。二是厘清“条块”职能配置。按照经济建设职能上移，社会治理和公共服务职能下沉的原则，制定出台部门延伸片区服务事项清单，以确权形式明晰职能部门与片区的职责边界，做到权责清晰。同时，进一步明确片区基层党建、信访维稳、政策处理、环境整治等九大主要工作职能，在逐步强化片区服务职能的同时弱化行政职能。三是推动治理重心下移。按照“重心下移、属地管理”原则，以片区作为行政执法职能的承接平台，确保公安、市场监管、综合执法等职能部门有足够力量在基层一线开展管理、执法和服务。同时，强化片区的统筹协调能力，片区党工委拥有对下沉干部的年度考核定档、评优评先的权限，并建立下沉干部召回制度，激励干部“沉下来”“钻进去”“干得好”，引导和鼓励干部在破解基层难题中担当作为。
其二，“集成化”平台服务。一是推进便民服务“最多跑一地”改革。以片区服务综合体作为便民服务供给平台，服务事项达366项，实现超90%的个人事项就地办理。二是“组团式服务”推进基层治理事务就地解决。市场监管、综合执法等大部门下沉人员联合集中办公，组成全科网格团队，协同参与基层事务治理。三是激发社会组织参与社会治理的积极性。片区服务综合体入驻社会组织20家左右，涵盖慰劳服务、纠纷化解、权益维护、社区矫正等领域，提供办公场地和经费补助，多举措支持社会组织参与出社会治理。
其三，“网格化”技术体系。一方面，优化重组基层网格，实现治理触角向基层“神经末梢”延伸。全市设置103个大网格、384个全科网格、3229个微网格，并配备下沉部门人员303名、专职网格员384名和微网格员3229名，打通了基层治理的“经络”。另一方面，贯通基层治理的“血脉”，实行“全科网格—大网格—片格—市”四级联动闭环处置机制，通过网格信息会商处置平台，实现重点人、事、场所信息收集、流转、处置、反馈精准快速，使“三五成群”网格巡查有的放矢。
经验启示
走出了小城市基层治理新路
从一年多的运行情况看，龙港“扁平化”基层治理体制改革的成效已初步显现。“扁平化”治理体制，不但减少了行政层级、降低了行政成本，而且通过创新服务供给机制，靠前服务，直面人民群众需要和新期待，人民群众获得感和幸福感显著提升。可以说，龙港的“扁平化”基层治理探索实践为小城市基层治理体制改革提供了有益借鉴。
一是以人民为中心的价值取向，推进基层治理体制改革。纵观龙港的基层治理改革全过程，彰显了以人民群众为中心的发展理念，也体现了党领导基层的根本价值取向。坚持治理为民，确保人民群众的治理主体地位，引导人民群众在更大范围、更宽领域、更深层次参与社会治理。以提升人民群众的获得感和幸福感作为基层治理工作的评判和标准，让人民群众在接受公共服务中更省时、省力、省心、省劲。激发人民群众参与社会治理的积极性和创造性，支持各类社会组织、自治组织和社区居民积极有序参与社会治理，携手构建共建共治共享的社会治理新格局。
二是以体制机制创新为引领，聚焦“条块关系”调整。“条块关系”是我国行政管理体制中的基础结构性关系。因此，需优先理顺“条块”关系，使其边界清晰、权责明确，然后以体制机制创新，为基层赋权赋能，使“条”和“块”构成的基层管理体系协同高效运转。要以“扁平化”基层治理体制为突破口调整市级大部门和片区间的“条块关系”，通过纵向上建立“大部门—片区”组织架构，理顺“基层需求—上级回应”机制，横向上理顺治理主体、治理资源、治理保障、治理信息等治理要素的集聚运行机制，有力保障基层治理所需的权力、人力、财力和资源，使基层有人有权有物，进而形成基层治理的强大合力，切实推动基层社会善治。
三是以大数据平台为支撑，破解基层治理“上下”堵点。有效利用大数据技术，推动基层治理由劳动密集型向科技密集型转型，实现政府治理数字化转型。大数据赋能基层治理，不仅通过数据的共享、分析、融合重塑政府治理体系，而且能打通政府、市场和社会等治理主体间的信息数据和治理资源，促进三方治理主体有效互动。同时，也推进相关治理措施和治理技术的深度融合，进而实现协同高效精准治理。因此，基层治理改革必须强化大数据平台的技术支撑，通过“城市智慧大脑”建设，实现“数据共享”和“多网融合”，上情、下情双向畅通，破解基层治理信息“上下”堵点。
